öffentliche Unternehmen

öffentliche Betriebe, Staatsunternehmen, Wirtschaftsbetriebe der öffentlichen Hand.

I. Begriff:1. Organisatorisch abgrenzbarer Leistungsbereich im Sinn einer Wirtschaftseinheit, deren Träger vollständig – bei Kapitalgesellschaften mehrheitlich – die öffentliche Hand ist, mit folgenden Merkmalen: (1) Eine vom Verwaltungsvermögen abgrenzbare Vermögens- und Kapitalausstattung und damit verbunden eine vermögensmäßige, finanzwirtschaftliche und rechnungsmäßige Trennung vom Haushalt der Muttergebietskörperschaft, (2) eine leistungs- und kostenmäßig abgrenzbare Aufgabenwahrnehmung und (3) ein eigenständiger Entscheidungs- und Handlungsspielraum, d.h. eine organisatorische Sonderstellung gegenüber der Trägerverwaltung.

- 2. Ö.U. weisen sehr unterschiedliche Formen und Grade der Verselbstständigung gegenüber der Trägerverwaltung aus.

- a) Der ⇡ Bruttobetrieb besitzt den rechnerisch und organisatorisch geringsten Grad an Eigenständigkeit. Er wird zwar von der Verwaltung getrennt geführt, alle Ausgaben und Einnahmen sind jedoch Teil des Haushalts (⇡ Brutto-Etatisierung) der Muttergebietskörperschaft. Im Rahmen der ⇡ Verwaltungsreform und dabei der ⇡ Globalbudgetierung verliert der Bruttobetrieb zunehmend an praktischer Bedeutung.

- b) Die ⇡ Eigengesellschaft in Form der GmbH oder AG weist formal den höchsten Grad an Selbstständigkeit auf mit einer vom Haushalt vollständig losgelösten, durch das Handelsrecht geprägten Rechnungslegung.

- 3. „Öffentlich“ zielt zunächst auf die Trägerschaft (Eigentumsverhältnisse) ab, verbunden mit der Vorstellung, dass über das Eigentum eine Instrumentalisierung (Instrumentalfunktion ö.U.) im Sinn einer öffentlichen Aufgabenwahrnehmung erfolgt. Von daher können ö.U. als spezifische Organisationsformen der öffentlichen Hand angesehen werden. Sie stellen dezentralisierte Träger öffentlicher Aufgaben dar, die sich im Eigentum von Gebietskörperschaften befinden.

- 4. Abgrenzungsprobleme ergeben sich gegenüber den Industriebeteiligungen des Bundes und gegenüber jenen Unternehmen, die durch private und öffentliche Eigentumsverhältnisse geprägt sind.

- Vgl. auch ⇡ gemischtwirtschaftliche Unternehmen.

II. Rechtsformen:1. Öffentlich-rechtliche Rechtsformen: Sie sind weiter zu unterteilen in solche ohne eigene Rechtspersönlichkeit und solche mit eigener Rechtspersönlichkeit.

- a) Zu den Rechtsformen ohne eigene Rechtspersönlichkeit zählen die ⇡ Regiebetriebe.

- b) Öffentlich-rechtliche Rechtsformen mit eigener Rechtspersönlichkeit: (1) Rechtsfähige Körperschaften, für die i.d.R. ein genossenschaftsartiges Mitgliedschaftsverhältnis charakteristisch ist (z.B. Sozialversicherungen). Bei den rechtsfähigen Körperschaften besitzen v.a. die ⇡ Zweckverbände als Zusammenschluss von mehreren Gemeinden zur gemeinsamen Erfüllung spezifischer öffentlicher Aufgaben besondere Bedeutung. (2) Öffentlich-rechtliche Anstalten, deren Benutzer jedoch keine Mitglieder sind (z.B. Sparkassen). Die rechtsfähige Anstalt entsteht entweder durch ein Errichtungsgesetz oder durch Staatsakt aufgrund eines Gesetzes. Ausgestattet mit eigener Rechtspersönlichkeit ist sie selbst Träger ihres Vermögens und muss für ihre Verbindlichkeiten einstehen. (3) Rechtsfähige Stiftungen des öffentlichen Rechts sind ebenso wie jene des Privatrechts durch das Stiftungsvermögen, die Zweckbindung und die organisatorische Selbstständigkeit gekennzeichnet. Der Unterschied im Vergleich zu den rechtsfähigen Anstalten liegt im Wesentlichen in der Vorgabe und der Verbindlichkeit des Stiftungszwecks.

- 2. Private Rechtsformen: Sie dienen v.a. einer wirtschaftlicheren Unternehmensführung. Hierbei sind v.a. die ⇡ Aktiengesellschaft (AG) und die ⇡ Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) von Bedeutung.

- 3. Beurteilung der Rechtsformen: Welche Rechtsform die geeignete ist, hängt von den jeweiligen rechtlichen Anforderungen, den situativen Gegebenheiten (z.B. Finanzsituation, politisches Kräfteverhältnis und Rollenverständnis) und daraus abgeleitet von Zweckmäßigkeitsüberlegungen ab. Generell sind folgende Kriterien für die Rechtsformentscheidung von Bedeutung: steuerrechtliche Gesichtspunkte, Personalwirtschaft und Mitbestimmung, Einfluss- und Gestaltungsmöglichkeiten der Muttergebietskörperschaft sowie Flexibilität und wirtschaftliche Unternehmensführung. Die praktische Entwicklung in der Vergangenheit hat eine klare Tendenz vom Bruttobetrieb zum Eigenbetrieb einerseits sowie eine generelle Tendenz der Umwandlung von öffentlich-rechtlichen zu privatrechtlichen Unternehmen gezeigt. Die Gründe hierfür liegen im Wesentlichen in dem Bemühen um eine größere unternehmerische Flexibilität, v.a. Verbesserung der Anpassungsfähigkeit an geänderte Situationen auf der Angebots- und Nachfrageseite, Einführung eines stärker betriebswirtschaftlich ausgerichteten Planungs- und Rechnungswesens, steuerliche Überlegungen sowie der – nicht zuletzt aufgrund der Finanzkrise öffentlicher Gebietskörperschaften – zunehmenden Notwendigkeit, privates Kapital und Know-how in öffentliche Aufgabenerfüllungen einzubeziehen (⇡ Public Private Partnership). Gegen die zunehmende Anwendung privatrechtlicher Rechtsformen (⇡ Privatisierung) zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben wird u.a. angeführt: Loslösung vom öffentlichen Auftrag, Tendenz zur Orientierung an erwerbswirtschaftlichen Zielkriterien, Verselbstständigung und Loslösung von der Muttergebietskörperschaft und damit verbunden mangelnde Kontrollierbarkeit durch die politisch legitimierten Organe.

III. Arten/Tätigkeitsfelder:Ö.U. in der Bundesrepublik Deutschland weisen recht heterogene Erscheinungsformen auf und sind in einer Vielzahl von Bereichen tätig. Dabei unterliegen öffentliche Unternehmen in einer Reihe von Bereichen zunehmend Wettbewerbsbedingungen; die Aufgabenwahrnehmung erfordert nicht mehr zwingenden den Staat oder die Kommune als „Produzenten“. Mögliche Systematisierungskriterien sind z.B. Rechtsform, Trägerschaft (Eigentumsverhältnisse), Marktstellung, Tätigkeitsfelder. Schwerpunkte ö.U. liegen zum einen in der Versorgungs-, Verkehrs-, Kredit- und Wohnungswirtschaft (klassische Bereiche der ⇡ Daseinsvorsorge). Daneben besitzen ö.U. im Bereich der Forschungs-, Technologie- und Infrastrukturentwicklung besondere Bedeutung.

IV. Aktuelle Problemfelder und Perspektiven:Neben der generellen Forderung nach einer effizienteren Steuerung und besseren Berichterstattung öffentlicher Unternehmen konzentriert sich die aktuelle Diskussion zunächst auf die Privatisierung ö.U. und generell auf eine zukünftige Wettbewerbsentwicklung in der öffentlichen Wirtschaft. Maßgebend hierfür ist zum einen die wettbewerbspolitische Grundposition der EU. Vollzogen ist inzwischen die formale und teilweise auch materielle Privatisierung der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Bundespost. Zum anderen wird die Dezentralisierung öffentlicher Verwaltungen als Teil einer ⇡ Verwaltungsreform neue unternehmerische Strukturen mit sich bringen (z.B. Ämter als Eigenbetriebe, Hochschulen als Landesbetriebe nach § 26 LHO etc.). Schließlich gewinnen hybride Organisationsformen als ⇡ Public Private Partnership zunehmend an Bedeutung. Probleme resultieren u.a. daraus, dass ö.U. zwar dem Wettbewerb unterworfen werden, aber aufgrund ihrer kommunalverfassungsrechtlichen Anbindung an öffentliche Aufgaben und öffentliche Zwecksetzung sich nicht oder nur sehr bedingt neue Geschäftsfelder – etwa zur Kapazitätsauslastung – erschließen können.